在我國城市地下空間利用以人防工程為主體的時期，幾乎所有地下工程都按“三防”要求建設，都是“防護空間”。但是到80年代中期以後，由於城市土地批租的實行，舊城改造在引入外資的推動下，逐漸形成了相當的規模。在這一過程中，地下空間被大量開發利用，因而出現了不可能全部地下工程都按現行人防工程標準修建的問題。1984年9號文件規定了新建建築物中必須保證安排的人防部分麵積比例，其餘大量地下空間可不按人防標準設計。於是出現一種提法、稱這部分地下空間為“非防護空間”。實際上，把地下空間區分為防護與非防護兩部分是不準確的，因為地下空間本身就具備相當強的防護能力，相對於地麵空間來說都是防護空間，所不同的僅在於防護標準。因此，按“三防”要求設計的可作為人防的核心工程，不按“三防”要求但采取預留和應急加固措施的工程則作為外圍（或稱一般）工程，同樣應納入人防工程體係，這樣就可以不用專門的投資而獲得大量的防護空間，充分發揮地下空間的防護潛能，在戰時防護和平時防災中都可以起到重要作用，對於提高城市的總體防護能力是十分有益的。
疏散與掩蔽都是城市防護的重要內容，為了減少全麵設防的開支，各國無不在研究疏散與掩蔽的關係問題。由於疏散較掩蔽的花費小，相當多的大國（包括我國）都采取了臨戰疏散相當大一部分城市人口的策略，從而需要確定一個合理的疏散與掩蔽人口的比例。過去在我國人防建設中，曾有過要求疏散人口的比例，但缺乏依據，近年來進行了一些係統分析，仍不足以概括在疏散問題上的複雜情況，例如對於一旦大量疏散人口而戰爭最終並未爆發因而造成的嚴重後果，和一旦戰爭突然發生，根本不可能按原定比例疏散城市人口時可能出現的嚴重情況，都還沒有受到足夠的重視。實際上到目前為止，在任何國家都還沒有發生過因預測將發生戰爭或自然災害而實行的全國城市人口的大規模疏散，因為任何政府的決策機構要下這樣的決心，都不能不考慮大疏散後原有城市社會結構解體和生產停頓對國民經濟造成的破壞，以及大量人口從生產者轉變為單純消費者後給國家和社會將造成的沉重負擔。1962年古巴導彈危機期間，曾發生過美國一千多萬居民自發的疏散，結果商店被搶購一空，私人汽車擁塞公路，造成很大的混亂。因此可以說，在戰爭未爆發前，按照理想的比例對城市人口實行大規模疏散是不現實的，爭論以疏散為主還是以掩蔽為主是沒有實際意義的。這樣並不是否定疏散的重要性，而是應當尋求一種符合實際情況的，花費最少損失最小的疏散戰略。從我國的情況看，如果針對我國的戰爭從局部開始，並有擴大為全戰爭的可能時，再在不同地區有組織地疏散城市人口是較為現實的。前蘇聯在衛國戰爭開始後，才從西部將大量人口和工業設備向東部疏散，結果是有效的，如果在戰前進行則是不可想象的。另一方麵，必須對一旦戰爭爆發而來不及疏散人口的情況做好準備，這並不等於說要花費巨大代價為每個城市居民提供一個防核的掩蔽位置，這同樣是不現實的。因此，充分發揮以城市地下空間為主的各種城市空間和建築空間的防護潛力，為每個城市居民提供一處能抗禦多種城市災害（包括戰爭）的安全空間，是解決疏散與掩蔽關係問題的較為合理和有效的途徑。
